2 апреля 2006 г.
В экспертном сообществе России немного специалистов, которые изучили бы политический и социальный ландшафт страны так досконально, как профессор Московского архитектурного института, председатель Комиссии по вопросам регионального развития и местного самоуправления Общественной палаты РФ Вячеслав Глазычев. В интервью "МН" ученый поделился своим видением регионального устройства страны.
МН: Вячеслав Леонидович, недавно Совет Федерации признал договор о разграничении полномочий между Федеральным центром и Республикой Татарстан не соответствующим Конституции России. Тем самым власти дали понять субъектам РФ, что модель их отношений с Центром остается универсальной для всех без всяких исключений.
Глазычев: Да, все регионы остаются равны перед Богом и начальством, потому что особый статус всегда вызывает раздражение у тех, кто его лишен.
Федеральный центр невероятно дорожит спокойствием в Татарстане. И это резонно, потому что в республике в любую секунду можно развернуть совершенно бешеную националистическую кампанию.
МН: Даже сейчас?
Глазычев: Даже сейчас. Просто бушевавшие там страсти ныне аккуратно приглушены. Но я сам встречался в Татарстане с людьми, которые с пеной у рта доказывают, что латиница есть единственная форма произнесения слов на татарском языке, хотя это довольно-таки смешно: там и так используется 8 дополнительных букв по отношению к кириллице.
Очень остро выглядит ситуация в Набережных Челнах или Нижнекамске, где приезжие могут услышать замечание: "Вы здесь гости, говорите по-татарски". И это реальность.
Если говорить с позиций отчужденного эксперта, то, конечно, я бы был сторонником категорического блокирования любых договоров о разграничении полномочий, потому что Россия - не Соединенные Штаты. Россия формировалась не путем склеивания отдельных штатов, а путем распространения унитарного государства, и российский федерализм должен, с моей точки зрения, носить совершенно другой характер.
МН: И какой характер федерализма был бы благоприятен для России?
Глазычев: На мой взгляд, субъекты Российской Федерации в их нынешнем виде являются абсолютным нонсенсом. При нашей невероятной разреженности населения многие субъекты РФ существуют только потому, что в них существует соответствующее начальство. У нас есть тьма областей, в которых завтра не останется никого, кроме жителей крупнейших городов: это Псковская, Костромская, Ульяновская, Калининградская, Архангельская, Мурманская области.
С этой точки зрения гораздо привлекательнее выглядел бы тип федерации наподобие Ганзейского союза, в котором ключевую партию играли бы крупные города, поскольку именно они - реальные производители основного объема валового продукта, в них сосредоточены основная масса населения, интеллектуальный и социальный капитал. Их роль, конечно, недооценена. Территории имеют условные рамки, но власть там носит безусловный характер, потому что иерархически определено, что президент республики или губернатор - это важно, а мэр ключевого города - это гораздо менее важно.
Но собственно почему? Никто даже не задает такого вопроса, хотя у нас в столицах большинства регионов сосредоточено две трети населения и две трети их мощи.
МН: Это подтверждается примерами Москвы и Санкт-Петербурга как субъектов РФ. Юрий Лужков и Валентина Матвиенко стоят несомненно выше в иерархической лестнице, чем другие мэры крупных городов и губернаторы краев и областей.
Глазычев: Хотя при этом и Московская область, и Ленинградская область имеют гораздо более высокую динамику экономического развития, чем Москва и Петербург. Здесь бросается в глаза несовпадение экономической роли и политического веса субъектов.
Так вот, из-за неизбежной потери населения в ближайшие 20 лет ситуация будет очень быстро усугубляться. И некоторые регионы будут представлять собой просто выморочные субъекты РФ. В них останутся только крупные города и малая толика малых городов, иногда один-два средних. Что их будет удерживать как некое политическое целое? Только инерция.
Есть Ульяновская область, "окруженная" Нижегородской, Самарской областями и Татарстаном. Эти три региона рвут Ульяновскую область на части, "высасывая" оттуда людей. В Тамбовской губернии каждый год убывает население одного из 23 районов, то есть 15-20 тысяч человек. Их "вытягивают" сильные соседи - Московская и Липецкая области. Теоретически есть шансы преодолеть эту проблему, но практически сделать это невероятно трудно.
Поэтому сама карта страны требует переосмысления: она не может быть такой же, какой она была 30 лет тому назад в границах РСФСР. Но по-прежнему в стратегиях развития, которые разрабатывают субъекты Федерации, крупнейшие города отсутствуют.
МН: Можете проиллюстрировать этот тезис конкретным примером?
Глазычев: Пожалуйста. Возьмем Республику Бурятия. Абсолютное большинство ее жителей сосредоточены в Улан-Удэ, здесь же производится две трети валового продукта. Но в концепции развития республики во всех "ипостасях" расписана будущая особая экономическая зона туристического назначения, а региональная столица даже не упомянута. Но никакую особую зону нельзя себе представить без университета в Улан-Удэ и колледжей, которые должны обеспечить логистику, человеческий капитал, социальную организацию особой экономической зоны. И это далеко не единственный пример игнорирования роли городов в жизни страны.
Сегодня надо хорошенько подумать, кто является субъектами Федерации. И ответить еще на один "детский" вопрос: почему Москва и Петербург - субъекты Федерации, а города-миллионники вроде Челябинска, Новосибирска, Нижнего Новгорода, Казани ими не являются?
МН: Вы задаетесь этим вопросом, значит, предполагаете и какие-то ответы?
Глазычев: Конечно. Нам нужно разрабатывать разные сценарные схемы. Одна из них - традиционная для мира филиализация, когда крупные предприятия в больших городах имеют свои филиалы в малых городах и поселках. У нас этого почти нет. Аналитика "Опоры России" показала, что доля малого бизнеса, связанного с крупным бизнесом, по стране не превышает 15 процентов. Это означает, что у малых городов нет связей с большими городами.
Вторая сценарная схема - это малые города как центры агропромышленного развития. Замечательный исследователь сельского населения Татьяна Нефедова в своих публикациях доказывает, что сегодня эффективное сельское хозяйство возможно в радиусе 50-60 километров от города. Дальше оно стремительно убывает.
МН: А что будет за пределами этого 50-60-километрового радиуса - незаселенная пустыня?
Глазычев: Смотря как трактовать: можно в категориях трагедии, можно в категориях вполне продуктивной драмы. Мы обладаем наивысшим ресурсом природного комплекса, который имеет массу ценностных характеристик. Он рождает чистую воду, которая становится ценностью номер два, а скоро может стать ценностью номер один. Он порождает ресурсы для дачного бытия, часть деревень превращается в сезонные поселки, а значит, не исчезает вовсе, что уже хорошо. Это создает возможности для экологического туризма, чрезвычайно распространенного в мире, число его адептов исчисляется десятками миллионов. С этой точки зрения мы до сих пор не рассматривали наш природный комплекс как серьезную экономическую структуру. В этом отношении прекрасный пример - Канада или Австралия, которые 9/10 своей территории рассматривают как эффективную пустоту и не нервничают по этому поводу.
Нет ничего плохого в том, что огромные зоны останутся на пару поколений экологическими заповедниками. В этих зонах агрокультура всегда была убыточна. Фермерско-хуторские хозяйства прятались там по поймам рек, под холмами. И сегодня где-нибудь в Псковской губернии вы можете обнаружить хорошую гусиную ферму, которую держит крепкая семья, добывающая кредиты и делающая все как надо. К сожалению, это не может быть массовым явлением при убывающем населении.
Поэтому самое главное - нащупать те точки, в которых возможно развитие. Но из Федерального центра эти "точки" не рассмотришь - это можно сделать скорее из губернской столицы как центра финансов, квалификаций, человеческого ресурса. Это предполагает полное переосмысление устройства страны. Регионы должны отказаться от островного представления о себе. В последнее время это, слава тебе господи, стало получаться: Ленинградская с Новгородской области договорились об общей дороге, Иркутская с Читинской начали сотрудничать. Но это очень медленный процесс. А города с их "драйвом" этот процесс автоматически стараются ускорить, у них просто нет другого способа развиваться. И вот эта картинка невероятной динамики живой карты страны должна бы присутствовать в воображении лиц, принимающих решения.
МН: Итак, центрами развития России сегодня являются крупные города, а столоначальниками остаются губернаторы. Более того, уже озвучивалось намерение перейти к назначаемости мэров, чтобы достроить вертикаль власти сверху донизу...
Глазычев: Главным перед выборами в Думу, перед сменой президента выступает сохранение стабильности управления любой ценой. Но вряд ли эта мера способна повысить эффективность власти: это иллюзия управляемости, при которой предполагается, что от маршала до сержанта сигнал не искажается. Мы ведь знаем, что как жил Дагестан своим собственным сложным переплетением кланово-этнических отношений, так и живет. Как жила Калмыкия своей степной ханской конструкцией, так и живет.
МН: Стало быть, вы все-таки ратуете за разные подходы к субъектам РФ?
Глазычев: Ну если исходить из того, что Россия - это такое лоскутное одеяло, то вряд ли правильно пытаться надеть на все регионы одинаковый "намордник". Я глубоко убежден в том, что необходимо считаться с реально существующими конструкциями управления.
Вот простой пример извне: Шотландия выпускает свои фунты, которые равны британским фунтам. Внутри Шотландии они свободно обмениваются на британские фунты. В Лондоне есть только один банк, где вы можете шотландский фунт обменять на английский. И ничего страшного не происходит. Зато есть самоудовлетворение некой шотландской амбиции. Момент этой уважительности к чисто символическим ценностям не означает ни распада, ни развала государства, а наоборот, ведет к укреплению централизованной власти.
Я не вижу обязательности единообразия и в России. Более того, я абсолютно убежден, что никто не может себе позволить не считаться, скажем, с дагестанской системой тончайшего этнобаланса при распределении должностей. Власти не позволяли себе этого и в сталинское время. Да, одинаковой должна быть, наверное, система наказаний за уголовные преступления, хотя даже это вопрос, потому что там, где реальностью является вендетта, очень трудно не считаться с ее существованием.
Или если сегодня постсоветская Киргизия вводит официальное многоженство, фактически фиксируя практику бытия, то совершенно не понимаю, почему эта практика не должна быть легализована в наших мусульманских республиках.
МН: Вернемся к противостоянию мэров и губернаторов. Судя по многочисленным уголовным делам против градоначальников, по выборным баталиям, когда мэры и губернаторы возглавляют разные партийные списки, конфликт между ними зашел далеко.
Глазычев: Мэры не ангелы и не обязаны ими быть. Ни один мэр не может не выходить за рамки предписанных законом полномочий: сами рамки так прописаны, что действовать внутри них просто невозможно, а если сложить ручки, тогда снимут за бездеятельность. За превышение полномочий любого мэра в любую секунду можно взять за воротник. Но хотел бы я посмотреть, как бы это происходило с главами таких субъектов Федерации, как Москва и Санкт-Петербург, где нарушений выше крыши...
Есть регионы, в которых нет драматического конфликта между губернатором и мэром. Нет его в Новосибирске, в Челябинске. И, естественно, встречаются очень напряженные отношения, когда дело доходит до арестов мэров, как в Томске, где у градоначальника в ходе обыска изъято 50 миллионов рублей.
На самом деле это небольшие деньги. Из центра невозможно профинансировать починку водопровода, а чинить надо сегодня. Поэтому некоторое число неучтенных наличных денег является просто нормированной схемой функционирования. Вы можете заехать в любой маленький город, и вы обнаружите там то же самое. Доплачивать хорошо работающим людям надо.
МН: Вы прямо как Гавриил Попов, который предлагал легализовать взятки чиновникам.
Глазычев: Это не взятки, давайте не будем путать. Это серое самообложение, которое было, есть и будет, потому что система учета реальных потребностей в бюджетном процессе не учитывает совокупность потребностей. Простейший пример. Везде по стране банкротятся предприятия общественного транспорта. В одних городах вы видите мэров, которые смотрят на это, разводя руками: "А что я могу сделать?" В других вы видите мэров, которые дают зеленый свет системе мини-такси и тем самым так или иначе обеспечивают перевозку людей. В третьих случаях предпринимается попытка внедрить систему приватизированных перевозчиков, и тогда в деле будут присутствовать, скажем так, добровольные пожертвования.
В каждом случае нужно вникать в ситуацию. Когда речь идет о Владивостоке, то Приморский край всегда был знаменит своей криминальной обстановкой. В Тверской губернии суд доказал, что обвинения против мэра оказались несостоятельны. Очень сомнительна и волгоградская ситуация: дело рассыпается на глазах, при этом мэра Ищенко держат в кутузке. Ситуация с мэром Архангельска Донским тоже невнятная. То ли купил он диплом о высшем образовании, то ли не купил. Но попробуйте проверьте по этому признаку всю совокупность чиновников...
Я не адвокат, но во всех перечисленных ситуациях меня что-то смущает: то гашиш найдут, то патроны. Момент искусственности здесь виден достаточно ярко.
МН: Очевидно, народу хотят показать - вот каких бандитов вы избираете мэрами?
Глазычев: Да, возможно. Мне это не кажется остроумным приемом. Вот избираемость губернаторов меня совершенно не волнует, принцип их назначения меня устраивает. Ведь на огромной, разлапистой территории люди не могут знать всех кандидатов в губернаторы. Мэр - совсем другое дело. Город - это компактное пространство, плотная информационная среда, где есть зачатки гражданского общества. Отдельные ошибки на выборах мэра наверняка неизбежны. Доказали его вину - сажайте. Но в целом этот тренд меня беспокоит чрезвычайно.
МН: Общаясь с представителями власти как член Общественной палаты, вы находите среди них единомышленников? Среди них есть люди, которые действительно изучают живую карту страны, пытаются найти на ней точки роста, креатив и драйв, о которых вы говорите? Вас понимают в кремлевских кабинетах?
Глазычев: Больше, чем раньше. Это я могу сказать со всей определенностью. Даже первый год существования Общественной палаты с ее непонятным пока статусом умножил контакты, улучшил их формы. На федеральном уровне круг уже не тот, какой был раньше. В нем тоже много людей с совершенно иным, гораздо более высоким культурным горизонтом. Правда, некоторым из них пока тяжело дается признание того, что диалоговые формы эффективнее монологичных. Это я говорю на основании большого опыта контактов.
Но мера понимания растет, особенно на уровне низовой муниципальной бюрократии. Я не устаю повторять: в стране произошла революция, тихая кадровая революция. Появились люди - причем на уровне тридцатитысячного района и даже ниже - с совершенно другим выражением глаз, другой культурой фразы, повидавшие мир, умеющие считать и писать, а не только читать.
МН: Откуда берутся эти новые люди?
Глазычев: Сами собой нарождаются. Может, срабатывает закон больших чисел. И главное, эти новые люди стали чаще, чем раньше, пробиваться на управленческие позиции.
Я недавно вернулся из Челябинска, где встречался с членами областной Общественной палаты (ОП). Очень интересные ребята. Некоторые из них - это настоящие лидеры. Кому-то может показаться смешным, но там есть человек из села Хомутинино, в котором полторы тысячи душ, в ста километрах от Челябинска. Это человек европейской культуры, русской модальности мышления, гибкий тактик, при этом абсолютно твердый в своих убеждениях. И таких в челябинской ОП набралось человек 30-40. Это великая вещь. В рамках одной губернии сложилась уже сцементированная в определенный круг взаимоподдержки структура. Кстати, Челябинская область получила 23 президентских гранта на развитие институтов гражданского общества, и областная ОП аккумулирует средства от грантов для создания единой сетевой конструкции.
Важно увидеть, понять ценность таких мини-сообществ и по возможности поддержать их. Со всем остальным они сами справятся.
Михаил СВЕТЛОВ
