18 апреля 2007 г.
Российские сотовые операторы надеются на упрощение процедуры допуска к оказанию услуг связи. Они считают, что это ускорит развитие рынка и поможет увеличить приток инвестиций в отрасль, объем которых в 2006 году серьезно сократился
Председатель правительства РФ Михаил Фрадков на недавнем заседании Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при правительстве РФ весьма точно охарактеризовал состояние контрольной и надзорной функции государства в сфере информационных технологий и связи (ИТС). «Ситуация далеко не такая, которую хотелось бы видеть в этой сфере, — сказал он. — Предприятия продолжают испытывать избыточное давление со стороны контрольных и надзорных органов, в ряде случаев ущемляются интересы предпринимателей, предъявляются необоснованные требования, что, по сути, создает предпосылки для злоупотреблений и коррупции».
По мнению Фрадкова, в сфере высоких технологий недостаточно используется потенциал бизнеса. Изза этого остро стоит проблема взимания платы за присоединение объектов связи к сетям инфраструктурных монополий. Председатель правительства считает, что сейчас для решения проблемы — самое благоприятное время.
Справка для справки
При введении различных терминов («разрешений» и аналогичных им по сути «свидетельств о регистрации» российские регуляторы в сфере связи упускают из виду основной термин — «лицензия». В мировой практике ИТС он означает разрешение на предоставление услуг электросвязи или эксплуатацию ее средств. Лицензия тут обычно определяет условия, на которых ее держателю разрешается осуществлять эксплуатацию, и устанавливает его права и обязанности.
У нас же процедура допуска к организации, реконструкции и расширению сетей связи и телерадиовещания сегодня такова, что напоминает известную репризу Райкина: «Дайте мне справку, чтобы получить справку».
Особенно характерны многочисленные бюрократические барьеры при вводе в эксплуатацию и применении сооружений с использованием радиоэлектронных средств (РЭС в сетях подвижной радиотелефонной связи. Алгоритм допуска к оказанию услуг в этой сфере следующий.
При желании начать бизнес сотовой связи заявитель должен получить разрешение Государственной комиссии по радиочастотам о выделении полосы радиочастот. После получения лицензии он делает собственный предварительный расчет конкретных номиналов радиочастот (так называемый частотно-территориальный план, ЧТП). Добившись положительного заключения по результатам экспертизы ЧТП от ФГУП «Главный радиочастотный центр», заявитель обязан получить разрешение на использование радиочастот или радиочастотных каналов (ранее от Россвязи, в настоящее время — от Россвязьохранкультуры). Затем на его основании он оформляет в территориальном органе Россвязьнадзора (теперь, опять-таки, Россвязьохранкультуры свидетельство о регистрации РЭС. Лишь после предыдущих действий заявитель предъявляет сооружение связи приемочной комиссии (с участием представителей Россвязьнадзора), при положительном заключении которой управление Россвязьнадзора оформляет и выдает ему долгожданное разрешение на эксплуатацию.
При этом надо иметь в виду, что вся процедура повторяется, как и в первом случае, при любом изменении условий использования лицензии, ЧТП, разрешения на использование радиочастот для каждой базовой станции сети связи, свидетельства о регистрации РЭС, разрешения на эксплуатацию сооружения связи, его технических параметров и географических координат места нахождения. И здесь фантазии регулятора в формировании процедуры контроля и надзора безграничны.
Но это еще не все. Оператор связи — пользователь радиочастотного ресурса — постоянно находится под двойным контролем территориальных органов радиочастотной службы и Россвязьнадзора не только на стадии начала, но и в процессе оказания услуг. Филиалы центров радиочастотной службы отслеживают соответствие фактических ЧТП реальным разрешениям на стационарных и подвижных радиоконтрольных пунктах. Территориальные управления Россвязьнадзора осуществляют подобный — дистанционный — контроль (без взаимодействия с проверяемым лицом как в плановом, так и во внеплановом порядке. Плановые проверки осуществляются не чаще одного раза в два года. Внеплановые — практически постоянны, основанием для них служат выявленные нарушения в сетях операторов связи при всех видах контроля.
Мало того — сказывается и субъективный фактор контроля в различных регионах РФ: у каждого контролера есть собственное понимание требований нормативных правовых актов. И это порождает новые проблемы.
Проверок стало больше
На расширенном заседании коллегии Мининформсвязи по итогам работы в сфере ИТС в 2006 году министр отрасли Леонид Рейман отметил, что органами надзора проведено 24 тыс. проверок и выявлено 11,6 тыс. нарушений требований НПА. А бывший руководитель Россвязьнадзора Валерий Бугаенко, подводя итоги своего ведомства, отчитался о внесении в доход государства около 24 млн рублей, полученных контролерами в результате применения штрафных санкций к операторам. Около 17% претензий связаны с нарушением ст. 13.9 КоАП РФ — имеется в виду эксплуатация сооружений без специального разрешения. Около половины из них — в сетях сотовой связи.
Но ни один из этих руководителей не уточнил, что по сравнению с предыдущей практикой изменились не только частота и количество видов проверок, но и принципы учета нарушений, причем в сторону увеличения. Так, выявленный проступок оператора в виде одного неоформленного сооружения с использованием РЭС теперь оформляется сотрудниками Россвязьнадзора аж в трех документах: составляются отдельные протоколы о работе без разрешения на использование радиочастот, о работе без свидетельства о регистрации РЭС и о работе без разрешения на эксплуатацию. Все это влечет за собой три различных протокола об административном правонарушении, три постановления о наложении штрафных санкций, предписание об устранении нарушений или предупреждение о приостановлении действия лицензий. А с «особо опасными» операторами поступают еще более жестко: силовым структурам подобные дела преподносятся в качестве оснований для возбуждения уголовных дел.
При всем этом органы Россвязьнадзора и силовые ведомства не желают учитывать тот факт, что единичные элементы сети, в том числе сами по себе базовые станции сотовой связи, нельзя считать самостоятельными объектами, с помощью которых возможен законченный цикл оказания услуг. Как правило, вводимые объекты дополняют уже существующую сеть с разрешением на ее эксплуатацию, в которую время от времени вносятся корректировки, связанные с выводом или вводом в систему различных ее составляющих.
Бюджет в проигрыше
У общественного мнения, создаваемого регулятором, к выявленным нарушениям отношение двойственное. С одной стороны, вроде бы налицо активная и полезная работа надзорного органа. С другой — недисциплинированность участников российского рынка ИТС, получается, только растет, а значит, необходим самый жесткий контроль. О реальной картине общественное мнение не осведомлено.
Поскольку оформление всего пакета документации на сооружение связи с использованием РЭС занимает около года (а из-за существующей волокиты нередко еще больше), действующая система провоцирует операторов на желание включить объект в работу с параллельным оформлением необходимых документов. Тем более что у этого желания есть свои основания.
Например, оператор считает, что при наличии соответствующей лицензии и ранее оформленного разрешения на эксплуатацию действующей сети ввод нового объекта (в том числе одной или нескольких базовых станций в эксплуатацию без разрешения и отсутствия требования о наличии такового в лицензионных условиях серьезным нарушением не является.
К тому же оператор знает, что за многолетнюю историю использования РЭС на территории РФ претензии владельцев средств связи на взаимные помехи из-за несвоевременно оформленных свидетельств о регистрации или разрешения на использование конкретных радиочастот из ранее разрешенного ГКРЧ диапазона были чрезвычайно редкими. Тем более — претензии на нестабильную работу сети общего пользования.
И, наконец, не только оператор, но и пользователи его услуг прекрасно знают, что несвоевременно оформленный документ из большого количества вышеперечисленных не принесет государству, которое состоит из тех же операторов, пользователей и органов надзора, никакого вреда. Наоборот, принесет пользу — будущему клиенту и государственной казне. Чтобы последнее утверждение не показалось кощунственным или циничным, поясню.
При средней «доходности» в 100 тыс. рублей в месяц от оказания услуг сотовых компаний с использованием одной базовой станции закрытие около тысячи станций ежегодно из-за просрочек с оформлением (или задержек при вводе в эксплуатацию теряется 1,2 млрд рублей, а государство недополучает около 300 млн в год в виде реальных налогов — и это только по сотовой связи!
Дело в том, что даже самый недисциплинированный оператор, получая доходы от работы всех своих сооружений, четверть общей суммы в форме налогов перечисляет государству. Кроме оплаты эксплуатационных расходов он осуществляет все остальные платежи, связанные с использованием радиочастот, их расчетами, измерениями санитарнозащитных зон РЭС и т.д. Тем не менее в случае возбуждения уголовного дела оператора обвиняют в получении доходов с нарушением порядка оформления документов, но никак не в уклонении от уплаты налогов с этих сумм. Это ли не бессмыслица?
Приведенная выше оценка недополученных государством налогов отражает потери только от неработающих базовых станций из-за отсутствия разрешений на частоты. В целом же потери от жесткой разрешительной системы гораздо больше. В докладе Леонида Реймана на заседании итоговой коллегии Мининформсвязи отмечено, что совокупный доход отрасли ИТС составил 1162 млрд рублей, в том числе от услуг электросвязи — 745,6 млрд. Наибольший вклад — свыше 365 млрд рублей — внесла мобильная связь. Учитывая, что в среднем оформление разрешения на эксплуатацию сооружения — даже при наличии разрешений на частоты, нумерации, экспертного заключения на проект — занимает как минимум месяц, только операторы мобильной связи недополучают в год доходов на 30 млрд рублей, а государство теряет налогов как минимум на 6 млрд!
Задержки при вводе сетей в эксплуатацию снижают и эффективность инвестиций. Не случайно на том же заседании итоговой коллегии Мининформсвязи первый вице-премьер Сергей Иванов констатировал: «Инвестиции в отрасль могли бы быть масштабнее. Финансирование — действительно, одна из неудач года: отечественные инвестиции (150 миллиардов рублей подросли лишь на 7,1 процента, а иностранные (110 миллиардов рублей — на 19,5 процента против почти двукратного увеличения в 2005 году».
Новые барьеры
Вначале создавалось впечатление, что Мининформсвязи и Россвязьнадзор пошли навстречу пожеланиям операторов и учли мировой опыт подобных процедур: заменяя разрешительную систему на уведомительную, они исключили из лицензионных условий требование о наличии разрешений на эксплуатацию сооружений и сетей связи.
Основная масса связистов и все их Ассоциации полагали, что разработанные и предложенные этими ведомствами поправки к НПА и ФЗ «О связи» развивают концепцию законопроекта, обеспечивая закрепление уведомительного характера вводимой регистрации объектов связи сразу на уровне федерального закона. Казалось, претерпели изменения как характер, так и состав экспертизы проектов на первоначальной стадии строительства сетей. Однако Мининформсвязи подготовило, а Государственная дума приняла поправки в Федеральный закон «О связи» — и разрешительная система ввода сооружений связи в эксплуатацию заменилась не на уведомительную, а на регистрационную (хотя в прежней редакции закона термины «разрешение на эксплуатацию» и «регистрация сети» отсутствовали вообще).
В итоге с введением в действие с 1 января 2008 года Федерального закона от 9 февраля 2007 г. №14−ФЗ процедура допуска к оказанию услуг может оказаться для операторов еще более затруднительной, а самое главное — более длительной, чем прежняя разрешительная. Основание для такого вывода дает проведенная в 2004 году замена разрешительной системы в части РЭС (получение разрешений от радиочастотных центров на регистрационную (регистрация РЭС в органах Россвязьнадзора). Она не только не упростила, а наоборот, значительно усложнила и удлинила процедуру оформления. По сути, была проведена лишь замена самой формы разрешительного документа. Кроме того, с введением в действие нового закона ФЗ-14 оператору может быть отказано в регистрации сети, если она не вполне соответствует описанию, которое он давал при получении лицензии на предоставление услуг связи. Но когда лицензия выдается на срок до 25 лет, отсутствие за долгие годы хоть какихто отклонений в первоначальной сетевой структуре должно, согласитесь, означать только одно: компания остановилась в своем развитии, и у нее нет никаких перспектив. Однако чиновники и депутаты проигнорировали очевидную закономерность и современные реалии, возведя практически непреодолимый административный барьер для операторов, ставших заложниками бюрократического произвола. Особенно «крутые» санкции уготованы им новым законом при нарушении регистрационной процедуры — вплоть до возбуждения уголовного дела.
Укрощение процедур
На клубном дне Телеком-форума 29 мая этого года заместитель министра информационных технологий и связи Борис Антонюк напомнил, что прошло уже четыре года с момента принятия в России ФЗ «О связи». Хотя он формировался как закон прямого действия, в нем оказалось 36 отсылочных норм, регламентирующих деятельность в сфере ИТС. «Когда мы принимали новые нормы, то понимали, что эти «живые и дышащие» документы потребуют изменений. И в течение последних двух лет в действующие НПА внесено уже более 50 (! — Прим. авт. изменений, которые базировались, прежде всего, на условиях и практике их применения», — отметил Антонюк.
Такое внимание министерских чиновников к проблемам связистов заслуживало бы только благодарности, если бы не «нюансы» их законотворческих инициатив, о которых я уже говорил, и одно опасение. Процесс законотворчества нашего регулятора в сфере ИТС обещает стать бесконечным, ибо он базируется на экономической практике не цивилизованного мирового сообщества, а российской, основанной на принципе тотального надзора и контроля.
Пожалуй, больше всего игроков отечественного рынка коммуникаций удивляет отсутствие однозначной концептуальной и понятийной взаимосвязи между Законами «О связи», «О защите конкуренции», «О естественных монополиях». Обращает на себя внимание различие их целей и устанавливаемых этими законами механизмов регулирования. Видимо, отсюда и несогласованность действий государственных органов, и отсутствие единого подхода регулирования в сфере связи. В результате регулятор применяет методы, не адекватные целям и реальному состоянию дел в нашей отрасли.
Руководству Мининформсвязи и новой Федеральной службы пора бы понять: операторы мобильной связи — не потенциальные враги этим уважаемым ведомствам и не вредители связи общего пользования. Их сооружения и сети — одна из основных составляющих отрасли в целом. И для ее успешного развития крайне необходимо упростить процедуру оформления допуска к оказанию услуг. Демократичный подход к надзорной деятельности будет только способствовать развитию новых технологий в рамках реализации ФЦП «Электронная Россия», о которой говорил Сергей Иванов на упомянутом расширенном заседании коллегии Мининформсвязи. Программа, действительно, хорошая. Но предоставьте нам реальную возможность принять активное участие в ее реализации.
